，都不同程度地在《中国共产党党内监督条例（试行）》的基本框架下，进一步充实和完善了实施细则。”北京大学政府管理学院李成言接受记者采访时分析认为，“党内罢免或撤换制度，如果试点取得突破，必然会有力地促进我国执政党的党内民主建设。”

    但记者致电或实地采访时却发现，各地对实施党内罢免或撤换制度的进展和成效，始终保持着出人意料的“低调”。比如，杭州市委纪委研究室相关负责人表示：“不清楚进展情况。”而沈阳市纪委相关领导也不接受采访，并表示“需要中纪委发函，才接受记者采访”。

    “在我国自上而下的权力体系下，如果没有相应的配套改革，罢免或撤换这种自下而上的监督机制，最终只能走向空洞化，流于形式。”深圳市委一位不愿意透露姓名的干部对记者坦言。

    据多位知情人士透露，这项中央纪委的试点工作在各地开展得并非顺利。由于多数地方缺少付诸实施的具体程序和机制，以及缺乏基本的保障制度，致使这项制度在落实和执行中成为党内民主的“难中之难”。

    成为党内民主“难中之难”

    2002年11月14日，党的十六大报告第一次明确指出，“党内民主是党的生命”，并且强调，发展社会主义民主，党内民主必须先行。

    “党内民主包括民主选举和民主罢免两个重要环节。”黄小勇认为，“长期以来，公众对党内民主的理解，普遍存在一定的片面性，即忽视了民主罢免，而比较重视和强调民主选举。选举权和罢免权是民主权利不可或缺的要素。”

    “建立党内罢免或撤换制度，是为了弥补现有的自上而下监督制约方式的不足，并非是让其取代已有的党内纪律处分或组织处理方式。”李成言说，“作为党内民主不可分割的重要组成部分，‘罢免或撤换’制度与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度有很大区别。”

    “主要区别体现在监督主体的不同。”李成言解释，“‘罢免或撤换’是自下而上的监督制约行为，即由地方党委委员、地方纪委委员向上级党组织提出罢免或撤换不称职干部的要求。后者是一种自上而下的监督制约行为，即上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。”

    “在现实中，罢免或撤换制度执行难度极大。”李成言指出，“这项自下而上的监督制度，涉及党内选举、干部考核评价、党内权力结构的设置与运行等一系列基础性和配套性乃至关键性的工作。”

    “很多地方试行的罢免或撤换制度，由于细则没有规定清楚，导致执行难度加大。”许耀桐认为，具体来看难点有三。首先，什么才算不称职？是一般的不称职，还是严重的不称职？如果是严重不称职，那么，应到了什么程度才能被提出罢免或撤换？这本身是很复杂的一件事，更多的是需要下级“两委”对上级“两委”，依据其实际工作情况作出正确的判定。

    其次，谁来受理和仲裁该不该罢免或撤换？是上级党委或纪委，还是上级的党代会，还是党的专门的某个机构？进行这样的罢免或撤换要走怎样的程序、步骤？

    最后，被罢免或撤换的“两委”委员如果不服，是否允许其进行申诉？“诸如此类的情况很多，现在都还不明确。”

    从更深层次来看，许耀桐还特别指出，罢免或撤换制度实施的最大难点，是党的代表大会尚未实行常任制。“罢免或撤换制度是民主选举制度的重要构成，官员是按什么程序选任，就必须通过同样的程序来罢免其职务。”

    “按照上述原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免，这也给党内罢免制度的实施带来难度。”许耀桐说。